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《杭州市防雷重点单位管理办法》实施后的第三方评估报告

时间：2021-06-30 16:32      来源：杭州市人民政府门户网站      浏览次数：664

《杭州市防雷重点单位管理办法》（以下简称“办法”）由杭州市气象局于2009年7月29日颁布，于2009年9月1日起执行。为避免和减少雷击灾害，切实保障人民的生命和财产安全，该《办法》发挥了重要的作用。现应杭州市司法局的要求，需对《办法》进行实施后评估，以便进一步了解《办法》的实施成效，以及继续实施的可行性，故杭州市气象局委托浙江京衡律师事务所雷丽律师、郑晶晶律师、周志伟实习律师（以下简称“评估小组”）对《办法》开展实施后评估工作。在杭州市气象局的组织、指导下，在相关工作部门的大力支持和协助下，本所撰写了以下评估报告。

一、《办法》的基本情况

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（一）制定的必要性

杭州市属雷暴活动多发地区，每年因雷击造成4～5人伤亡，并有数以万计的电子、电器设备遭雷击损坏（毁），经济损失十分严重。在全球气候变暖的大背景下，杭州市雷暴活动和雷击灾害呈明显频发加重趋势。2008年，杭州市收集到雷击灾情109起，共造成3人死亡、19人受伤，导致供电故障25起、通信故障11起，引发火灾5起，影响工业制造业正常生产48起，直接经济损失579.51万元，可测算间接经济损失超过2000万元。

从《办法》开展防雷安全检查的情况看，社会公众的防雷安全意识还比较淡薄，普遍存在“雷电属于天灾，防不胜防”的错误观念和“雷击是小概率事件”的侥幸心理；部分新建建筑防雷工程性措施落实不够到位，防雷装置设计审核和竣工验收行政许可项目未得到全面实施；大量防雷装置长期不组织检测、疏于维护，使得防雷装置如同虚设，甚至成为引雷的隐患；大部分人口密集的公共场所（建筑、设施）尚未落实及时接收雷电预警的方式，防雷应急预案很不完善，防雷安全责任制也尚未建立。特别是一些易遭受雷击并引发严重人员伤亡和财产损失后果的重点单位，未落实防雷工程性措施、未建立防雷安全管理制度、未编制防雷应急预案等情况非常普遍。

制定出台关于加强防雷重点单位管理的规范性文件，加大对防雷重点单位的预警服务、技术指导和监督管理力度，督促落实必要的防雷安全措施，建立健全防雷安全管理制度和应急处置机制，从而有效避免或减轻雷击灾害损失，保障人民生命财产安全，以点带面增强社会公众防雷安全意识，十分必要，也十分迫切。

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（二）《办法》的主要内容

《办法》共设16条。第1条明确了制定的依据和目的；第2条明确了防雷重点单位及防雷重点对象的概念；第3条明确了适用范围；第4条明确了市、县（区、市）两级气象主管部门和有关部门在防雷重点单位管理工作中的职责分工；第5、6条明确了防雷重点单位登记和公布制度；第7～13条分别明确防雷重点单位在落实防雷安全责任制、开展防雷安全宣传教育、落实防雷安全工程性措施、建立完善应急工作机制以及防雷安全台账建设等方面的要求；第14、15条是监督检查及违规查处的原则性规定；第16条是该办法实施时间的规定。

《办法》另附《杭州市防雷重点单位登记表》表式1张，作为防雷重点单位填报的规范格式文本。

（三）制定过程

2008年4月，杭州市气象局联合市安监局开展了全市防雷专项检查工作。通过检查发现，目前我市的防雷安全工作基础还相当薄弱，防雷安全措施未落实的情况具有一定的普遍性，很难在短期内大范围强制督查落实防雷安全措施。同时，从历史上发生的雷击灾害事故的情况看，造成人员伤亡、重大财产损失和深远影响的主要集中在易燃易爆品生产企业、重要的党政综合大楼、基础公用设施和一些人口密集的公共场所。制订相应的规范性文件，加强对这些防雷重点单位的管理，以点带面，对于提升我市整体的防雷安全能力将起到十分重要的作用。

2008年12月，在杭州市领导的高度重视下，《杭州市人民政府办公厅关于加强防雷重点单位管理工作的通知》（杭政办函〔2008〕419号）印发，首次对防雷重点单位的概念、范围进行了明确。

根据有关精神，杭州市气象局于2009年2月起草完成了《杭州市防雷重点单位管理办法（征求意见稿）》。在5月15日由市气象局和市安监局联合召开的全市防雷安全工作会议上向各区、县（市）气象局（城区气象灾害防御主管部门）、安监局和市建委、市规划局、市公安（消防）局、市旅委、市教育局、市卫生局等关系密切的市直部门征求了意见。截至5月底，各被征求意见单位均认为制订防雷重点单位管理办法十分必要，且认为征求意见稿具有可行性，未提出具体修改意见或建议。

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2009年6月，市气象局再次与市安监局联合在全市范围内组织开展了以防雷重点单位为重点的防雷安全专项检查，结合检查抽查活动中发现的问题，及时对《杭州市防雷重点单位管理办法（征求意见稿）》进行了完善，形成了《杭州市防雷重点单位管理办法》。6月底，市气象局政策法规处对《杭州市防雷重点单位管理办法》进行了合法性初查，认为符合法律、法规和规章的要求。

2009年7月杭州市气象局向杭州市人民政府上报《关于要求以市政府名义印发杭州市防雷重点单位管理办法的请示》请求杭州市人民政府对《办法》予以印发实施。

二、评估目的及方法

（一）评估目的

规范性文件实施后评估是指政府规范性文件实施后，根据其制定目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规范性文件的制定质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行调查和分析评价，并提出评估意见的制度。

本次评估目的是在全面了解和掌握《办法》制定及其实施情况的基础上，针对其实施中发现的问题，提出评估建议。

（二）评估标准

本次对《办法》的实施后评估，属于整体性评估，主要目的是在全面了解和掌握《办法》的立法过程及实施情况的基础上，针对立法和实施中发现的问题，提出评估建议。评估小组的本次评估，主要依据合法性、合理性、操作性和实效性标准来进行：

1、合法性标准

《办法》的制定是否符合法定权限，各项规定是否与法律、行政法规、地方性法规、规章相一致，《办法》的制定程序是否符合法定要求等。

2、合理性标准

公平、公正原则是否得到体现，各项制度设计、程序规定、法律责任等是否必要、适当，是否符合比例原则等。

3、操作性标准

《办法》规定的防雷重点单位管理体系和措施，是否符合本市实际情况，相关表述是否规范准确，有无歧义。

4、实效性标准

《办法》是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期的立法目的，包括实施的基本情况，实施的社会效益或者经济效益分析，规定的监管机制适应经济社会发展的情况等。

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（三）评估方法

为保证评估结果的全面性、客观性与针对性，评估小组综合采用了法学和社会学的评估方法对《办法》进行评估。具体而言，采用相关立法比较分析、会议访谈调查和专项调查等方法。

1、会议座谈。2021年5月31日，杭州市气象局组织了防雷重点单位、在杭防雷检测机构、各区（县）气象部门、执法监督员等代表参加了座谈。会上，通过与与会代表进行交流，进一步厘清了相关工作的实施情况，以及存在的问题不足。

2、相关行政管理部门的情况介绍。相关行政管理部门提供的相关材料和情况介绍，也是本次评估工作的基础材料。在评估过程中，杭州市气象局和其他相关单位提供了相关制度的实施情况及制定需求等基础材料。

三、《办法》实施情况

（一）《办法》实施后，杭州市气象局明确了具体的防雷重点单位

办法实施后杭州市气象局于2009年11月19日印发《杭州市气象局关于公布杭州市区防雷重点单位的通知》，确定市区防雷重点单位的责任范围主要有以下几类：一是公共图书馆、档案馆、博物馆、展览馆、体育场（馆）等人员聚集公共场所；二是三甲以上医院，教育局所属中小学校；三是省级以上重点文物保护建筑；四是区级以上党政机关综合办公场所；五是供水、电力、广播电台、电视台、通信枢纽、客运车站、码头、民用机场等遭受雷击易引起民生服务中断的行业；六是易燃易爆化学物品生产、储存、销售企业场所；七是百米以上超高层建筑（住宅楼除外）。在各单位申报的基础上，经各区气象灾害防御主管部门初核，并经市气象局复核和认定，杭州市区（不包括余杭区以及萧山区）共有354家单位被列为防雷重点单位，其中上城区61家、下城区61家、江干区43家、拱墅区59家、西湖区61家、滨江区21家、杭州经济开发区26家、杭州西湖风景名胜区22家。

（二）严格对防雷重点单位已建成防雷装置的定期实施检测与维护

杭州市辖区内确定的防雷重点对象严格遵守《办法》的规定，定期委托具备防雷检测机制的单位进行定期检测与维护。易燃易爆场所的防雷装置每半年检测一次，其他防雷装置每年检测一次。

（三）建立防雷重点单位预警用户数据库，及时为防雷重点单位提供预警服务

杭州市气象局下属各区、县（市）气象主管部门建立防雷重点单位预警用户数据库，在雷雨季节来临之前、强对流天气到达之前为防雷重点单位提供短信预警服务，及时发布雷电预警，提醒防雷重点单位采取应急避雷措施，为其组织防雷减灾工作赢取宝贵时间。

四、《办法》主要内容评估

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(一)合法性

1、制定时符合当时法律、法规、规章和政策的规定。

本《办法》主要依据国家《中华人民共和国气象法》、中国气象局《防雷减灾管理办法》（中国气象局令第8号）、《防雷工程资质管理办法》（中国气象局令第10号）、《防雷装置设计审核和竣工验收规定》（中国气象局令第11号）、浙江省《浙江省气象条例》、《浙江省雷电灾害防御和应急办法》（浙江省人民政府令第190号）、杭州市《杭州市气象灾害防御办法》（杭州市人民政府令第248号）《杭州市人民政府办公厅关于加强防雷重点单位管理工作的通知》（杭政办函〔2008〕419号）等相关法律法规规定。按照上位法原则，经严格审查，《办法》制定时与上级法律法规无重大冲突，符合合法性要求。

2、所依据法律已经进行大幅地修改，与现行法律、法规、规章存在一定的脱节。

《中华人民共和国气象法》已分别于2009年、2014年、2016年多次进行修正，当时适用的中国气象局《防雷减灾办法》已经失效，中国气象局于2011年重新发布《防雷减灾办法》，并且于2013年对该办法进行了修改，中国气象局《防雷工程专业资质管理办法》已经被废止，《防雷装置设计审核和竣工验收规定》已经被《雷电防护装置设计审核和竣工验收规定》所取代，《浙江省气象条例》已经于2017年及2020年进行了两次修正，《浙江省雷电灾害防御和应急办法》也已经于2018年修正。由于上位法的修正，本《通知》部分内容已经被上位法所修改或者补充，如防雷重点单位的称呼已经被更改为防雷安全重点单位，气象部门对防雷装置的设计审核和竣工验收现在只适用于部分情况，对于上位法的新提法、新要求，《办法》已经与其存在一定的冲突矛盾之处。

（二）合理性

1、制定时具备一定的合理性和可行性。

《办法》共16条规定，结构安排合理，用语严谨规范，条文间逻辑关系清楚，没有相互矛盾之处。《办法》作为杭州市气象局所颁布的部门规范性文件契合了上位法精神，立法质量较高，社会成效显著，在《办法》实施期间落实了防雷安全工作责任，规范了防雷重点单位的管理，切实保障了相关单位防雷设施的检测与维护，提升了各单位处理雷击灾害的能力，切实做到了有效地避免或者减轻雷击灾害损失，有效保障了人民生命财产安全。

2、《办法》在现行条件下存在一定的适用困境

《办法》所规定内容具有一定的滞后性，与现实情况存在一定的脱节，比如：（1）在行政区划上，根据2021年3月11日《浙江省关于人民政府调整杭州市部分行政区划的通知》可知，下城区、江干区已经被撤销，但《办法》仍适用的为旧的行政区划，适用上将存在问题。（2）根据2021年1月1日开始实施的《雷电防护装置设计审核和竣工验收规定》对于建设工程、场所和大型雷电项目的雷电防护装置设计审核和竣工验收只有三种情形由气象部门进行审核和验收：①油库、气库、弹药库、化学品仓库和烟花爆竹、石化等易燃易爆建设工程和场所；②雷电易发区内的矿区、旅游景点或者投入使用的建（构）筑物、设施等需要单独安装雷电防护装置的场所；③雷电风险高且没有防雷标准规范、需要进行特殊论证的大型项目。而《办法》规定的为防雷重点对象的改建、扩建和符合防雷重点对象申报条件的新建建设项目全由气象部门进行设计审核和竣工验收，在实践中可能导致各部门职能、权力之间的冲突。

（三）操作性

《办法》的内容规定具体，可操作性较强。明确了各级气象部门的职责，加强了气象部门与安全生产监督管理部门、行业（系统）主管部门、气象台等单位之间的联动机制，有效提高了防雷重点对象改建、扩建、新建项目的审批效率。规定合理，切实可行，具有较强的可操作性。

（四）实效性

《办法》实施十多年以来，我市对于防雷重点单位的确定，防雷安全工作责任的落实，防雷重点对象改建、扩建、新建项目的审批等制度逐渐完善。近几年，我市没有发生因雷击造成的人员伤亡事件，防雷安全形势总体稳定向好。

五、评估结果运用建议

《办法》至今已实施十二年，虽然规定内容详细、准确，执行效果较好，但期间制定时所依据的相关法律法规已经进行了大幅度修改，《办法》中所规定的多项内容与上位法存在冲突，且已经无法在当下情况继续适用，故对《办法》建议予以废止。

                                                              评估方：浙江京衡律师事务所

                                                                雷丽、郑晶晶、周志伟

                                                                         2021年6月21日